โดย สหาย 1891 และพัชณีย์ คำหนัก
บรรยากาศของการเมืองไทยในช่วงหาเสียงเลือกตั้งใหญ่ปี 2566 เกิดภาพตัวแทนของสองฟากฝั่งที่พอจะนิยามอย่างกว้างได้คือ “ฝ่ายเผด็จการ” ที่มีหัวหอกสำคัญอย่างเครือข่ายชนชั้นนำ ทหาร กับ “ฝ่ายประชาธิปไตย” อันมีกลุ่มคนหนุ่มสาวและประชาชนที่ต้องการโค่นรัฐบาลสืบทอดอำนาจและระบอบอำนาจนิยม แต่แท้จริงแล้ว มีปัญหาเชิงระบบที่ลึกซึ้งกว่า ถ้าเราใช้แนวคิดชนชั้นหรือมาร์คซิสต์ แม้พรรคการเมืองบางพรรคจะพยายามแตะปัญหาเชิงโครงสร้างอำนาจของสังคมไทย จนกลายเป็นประเด็นถกเถียงทางสาธารณะอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน แต่ผู้เขียนอยากชวนผู้อ่านสำรวจนโยบายที่ดิน (บางส่วน) เพื่อชี้ให้เห็นปัญหาความเหลื่อมล้ำทางชนชั้น ที่มีการนำเสนอมาแล้วโดยนักเคลื่อนไหวเพื่อสิทธิที่ดินทำกินและอยู่อาศัย แต่เราต้องการชี้ให้เห็นถึงความไม่เป็นธรรมในระบบทุนนิยมที่รัฐและทุนต่างเชิดชูกรรมสิทธิ์เอกชน แปลงที่ดินเป็นทุนและระบบตลาดและพิจารณาว่าพรรคการเมืองมีแนวคิดแก้ปัญหาที่ติดกับดักของทุนนิยมหรือไม่ เพียงใด
การถือครองที่ดินจากยุคศักดินาสู่ยุคทุนนิยม
แม้ที่ดินจะเป็นปัจจัยการผลิตสำคัญ แต่ประวัติศาสตร์ทางชนชั้นทำให้เราเห็นว่าที่ดินมักอยู่ภายใต้อำนาจการจัดการของคนกลุ่มน้อยชนชั้นสูงตั้งแต่ยุคศักดินาโบราณที่ต้องมีการจัดการอำนาจเหนือดินแดน แรงงานทาส การล้มละลายของชาวนาที่ต้องยอมขายตัวเป็นทาส ตามมาด้วยเรื่องภาษีอากรจากที่ดิน ค่าเช่า ค่าปรับ ส่งผลให้เกิดกฎหมายที่มีไว้เพื่อช่วยรักษาผลประโยชน์กลุ่มเจ้าที่ดิน การก่อเกิดระบบเอกสารสิทธิ์ที่ดินหรือระบบ“โฉนดที่ดิน” ที่ได้รับอิทธิพลชาติตะวันตกในยุคต่อมา ด้านหนึ่งเป็นไปเพื่อป้องกันการหลบเลี่ยงภาษีอากรและเป็นไปเพื่อประโยชน์ของพระคลัง ในแง่นี้กฎหมายที่ดินคือมรดกของสังคมศักดินาที่มุ่งปกป้องผลประโยชน์ทางชนชั้นท่ามกลางการเปลี่ยนผ่านสู่รัฐชาติสมัยใหม่และระบบเศรษฐกิจทุนนิยม ระบบเอกสารสิทธิ์ที่ดินไทย สะท้อนการเปลี่ยนแปลงของระบบความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจจากระบอบศักดินาสู่ระบบทุนนิยม ก่อให้เกิดกลุ่มเจ้าของที่ดินรายใหญ่ที่ไม่ได้ทำการผลิตในที่ดิน (Absentee Landlord) ซึ่งเปลี่ยนที่ดินที่ควรจะเป็นปัจจัยการผลิตสู่การเป็นสินค้าในระบบตลาดขนานใหญ่ผ่านระบบการถือครองกรรมสิทธิ์เอกชน ดังตัวอย่างการลงทุนในที่ดินที่ยุครัชกาลที่ 5 เช่นกรณีบริษัทขุดคลองแลคูนาสยามที่ดำเนินการขุดคลองและคูนาบริเวณทุ่งหลวงระหว่างแม่น้ำเจ้าพระยากับแม่น้ำนครนายก ซึ่งนับได้ว่าเป็นการโครงการใหญ่ระยะแรกที่ทำให้กลุ่มชนชั้นนำ กลุ่มเจ้านายเข้าซื้อที่ดินไว้เป็นทรัพย์สินส่วนตัว จากการขยายตัวของการผลิตและการค้าข้าวที่ก่อให้เกิดการตื่นตัวลงทุนเก็งกำไรที่ดิน ธุรกิจค้า/เช่าที่ดิน แต่กับกลุ่มชาวนาผู้เช่าที่ดินกลับไม่สามารถเป็นเจ้าของที่ดินได้ อันที่จริงในยุคเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 เค้าโครงการเศรษฐกิจของคณะราษฎร (สมุดปกเหลือง) ได้พูดถึงการปฏิรูปที่ดินที่สะเทือนโครงสร้างผลประโยชน์ของชนชั้นนำเดิม รวมถึงชนชั้นนายทุนรุ่นก่อนและรุ่นใหม่ ซึ่งกลายเป็นโครงการอันตรายจนถูกโต้กลับอย่างหนักมาแล้วและยุคหนึ่งเราเคยมีกฎหมายจำกัดเพดานการถือครองที่ดิน เช่น ภาคอุตสาหกรรมถือครองได้ไม่เกิน 10 ไร่ ภาคเกษตรไม่เกิน 50 ไร่ แต่ถูกประกาศคณะปฏิวัติในสมัยจอมพลสฤษดิ์ยกเลิกไป ตั้งแต่ พ.ศ.2502 และไม่เคยถูกนำกลับมาใช้อีก
ความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินนำไปสู่ความขัดแย้งทางชนชั้น
ความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน พบว่า จำนวนที่ดินของประเทศไทยราว 320 ล้านไร่ เป็นที่ดินรัฐราวร้อยละ 60 (ในอำนาจของ 8 กระทรวง) และเป็นที่ดินเอกชน ในระบบเอกสารสิทธิ์โฉนดราวร้อยละ 40ข้อมูลปี 2561 ของสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พบว่า กลุ่มผู้มั่งคั่งทางเศรษฐกิจสูงสุดร้อยละ 10 ถือครองที่ดิน 94.86 ล้านไร่ คิดเป็นร้อยละ 61.5 ขณะที่ประชากรที่ยากจนที่สุดร้อยละ 10 ของประเทศ ถือครองที่ดินรวมกันเพียง 68,330 ไร่ คิดเป็นร้อยละ 0.1 โดยกลุ่มผู้ที่มีที่ดินมากที่สุดร้อยละ 20 ของประเทศ เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดรวมกันมากถึงร้อยละ 80 ของที่ดินโฉนดทั้งหมด ในขณะที่ชาวนาชาวไร่ กรรมาชีพจำนวนมากประสบกับปัญหาไร้ที่ดิน และนี่คือตัวเลขความเหลื่อมล้ำที่ต่างกันถึง 853.6 เท่า
ในส่วนของ “ที่ดินรัฐ” อีกจำนวนมากที่พิพาทขัดแย้งกับประชาชนและจำนวนมากกระจุกตัวอยู่กับบางหน่วยงานรัฐเพื่อหล่อเลี้ยงผลประโยชน์ของกลุ่มชนชั้นนำในอำนาจรัฐและอีกจำนวนไม่น้อยที่ถูกแปรเปลี่ยนเพื่อสนองกลุ่มทุนธุรกิจที่พัวพันผลประโยชน์กับรัฐ อาทิ ที่ดินภายใต้กฎหมายป่าไม้ของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จำนวนกว่า 100 ล้านไร่ ที่ดินปฏิรูปการเกษตร (สปก.) ที่หลุดมืออยู่กับของกลุ่มทุน ที่ดินกองทัพที่ถือครองที่ดินราชพัสดุจำนวนกว่า 6 ล้านไร่ ที่ถูกใช้เพื่อกิจการเชิงธุรกิจ ยังไม่นับที่ดินอีกจำนวนมากที่ไม่ได้ถูกใช้ประโยชน์เพื่อคุณภาพชีวิตของประชาชน และหลายกรณีเกิดการแย่งยึดที่ดินประชาชน ที่ดินของส่วนรวมถูกจัดการเพื่อสนองต่อโครงการทางเศรษฐกิจการเมืองแบบลัทธิเสรีนิยมใหม่ อาทิ พื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ โครงการด้านพลังงาน โลจิสติกส์ ที่ล้วนแต่เป็นไปเพื่อกระบวนการสะสมทุนกลุ่มครัวเรือนภาคการเกษตร จำนวน 5 ล้านครัวเรือนยังไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินทำกินของตนเอง จำนวน 40% (ทะเบียนเกษตรกร, 2561) หรือกลุ่มคนรายได้น้อยในชุมชนแออัด 633,000 คน เข้าไม่ถึงที่อยู่อาศัยที่มีคุณภาพ (We Fair, 2565)
นโยบายที่ดินของพรรคการเมืองตอบโจทย์ปัญหาหรือไม่
พรรคสามัญชนชูเรื่องกระจายการถือครองที่ดินจากเอกชนรายใหญ่ เพิ่มสัดส่วนที่ดินเพื่ออยู่อาศัยและทำกิน เอกสารสิทธิที่ดินถูกต้อง ปฏิรูปกฎหมาย “ธนาคารที่ดิน” ที่ไม่เป็นแหล่งหากำไร การเก็บ “ภาษีอัตราก้าวหน้า” ยกระดับกรรมสิทธิร่วม ผลักดันโฉนดชุมชน มาตรการป้องกันเอกชนสร้างผลกระทบต่อการใช้ประโยชน์ที่ดินชุมชน
พรรคประชาชาติ ชูเรื่องปลดภาระเช่าที่ดิน ปฏิรูปที่ดินรัฐ แก้ไขกฎหมายโดยรื้อฟื้นกฎหมายปี 2475 ที่ให้สิทธิที่ดินเกษตรกร 50 ไร่ ที่อุตสาหกรรม 10 ไร่ ที่อยู่อาศัยอีกไม่เกิน 5 ไร่ เพื่อกระจายการถือครองที่ดิน ออกโฉนดให้ประชาชน
พรรคเพื่อไทย เน้นการออกโฉนด 50 ล้านไร่ เปลี่ยนเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) ที่ดิน สค.1 ป่าเสื่อมโทรมให้เป็นที่อยู่อาศัยและทำกินในพื้นที่ราบเชิงเขาแปลงให้เป็นโฉนด สนับสนุนการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อธุรกิจสนองปัญหาโลกร้อน คาร์บอนเครดิต ส่งเสริมไม้ปลูกสหกรณ์ป่าไม้ชุมชน
พรรคก้าวไกล ชูแนวคิดแก้ปัญหาที่ดินในฐานะต้นตอปัญหาความเหลื่อมล้ำ แก้ไขชุดกฎหมายที่ดิน-ป่าไม้ เพิกถอนที่ดินรัฐทับชุมชน กองทุนพิสูจน์สิทธิที่ดินทับทับซ้อน คืนสิทธิให้ประชาชน แก้ปัญหา ส.ป.ก.บางส่วนให้เป็นโฉนด คืนที่ดินกองทัพให้ประชาชน กระจายอำนาจจัดการที่ดินให้ท้องถิ่น ระบบสิทธิของชุมชน ปรับปรุงภาษีที่ดิน “ธนาคารที่ดิน” “ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า” “ภาษีที่ดินแปลงรวม” เพื่อเป็นกลไกกระจายการถือครองที่ดิน
หากพิจารณาตัวอย่างนโยบายพรรคการเมืองข้างต้น ยิ่งตอกย้ำว่าการแก้วิกฤตความเหลื่อมล้ำที่ดินไทยไม่สามารถแยกขาดจากความขัดแย้งทางชนชั้น (เจ้าที่ดินเก่า-ใหม่) และปัญหาทุนนิยมในบริบทของสังคมไทยได้ แนวคิดการแปลงที่ดินลักษณะต่างๆ สู่เอกสารสิทธิ์แบบโฉนด ในฐานะกรรมสิทธิ์เอกชน เป็นปลายทางหลักที่พรรคขนาดกลาง–ใหญ่ทุกพรรคเสนอ ไม่มีพรรคใดให้ความสำคัญกับการป้องกันหรือการจัดการปัญหาที่ดินหลุดมือเข้าสู่ระบบตลาด ถูกดึงเข้าสู่กลุ่มเจ้าที่ดินหรือแม้กระทั่งการเข้าถึงที่ดินของคนไร้ที่ดิน แต่ยังมีบางพรรค เช่น สามัญชนที่เสนอระบบกรรมสิทธิ์ร่วม อำนาจจัดการที่ดินของชุมชนท้องถิ่นซึ่งเป็นการท้าทายระบบทุนนิยมกรรมสิทธิ์เอกชน
มีบางพรรคเก็บภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า ภาษีที่ดินแปลงรวมถือเป็นอีกความท้าทายตลอดประวัติศาสตร์ ที่สั่นคลอนผลประโยชน์โดยตรงของเครือข่ายเจ้าที่ดินในสังคมไทย แต่ไม่มีพรรคใดเสนอ “การจำกัดเพดานการถือครอง” และการควบคุมราคาที่ดินที่เป็นจริงตามลักษณะการใช้ประโยชน์ การป้องกันการเก็งกำไรหรือการขูดรีดค่าเช่าที่ดิน ทิศทางเช่นนี้ ที่ดินในฐานะสินค้าในระบบตลาดและกระบวนการแย่งยึดที่ดิน การสะสมทุนจากฐานทรัพยากรท้องถิ่นภายใต้โครงการเศรษฐกิจการเมืองแบบเสรีนิยมใหม่ยังคงเดินเครื่องเต็มที่ต่อเนื่องผ่านอำนาจของรัฐบาล รัฐราชการไทย แม้กระทั่งที่ดินรัฐ โดยเฉพาะที่ดินป่ากำลังกลายเป็นสินค้าในกลไกตลาดคาร์บอนเครดิตท่ามกลางกระแสนทุนนิยมสิ่งแวดล้อม สอดคล้องกับแนวคิดของบางพรรคการเมือง ในขณะที่การรวมตัวของขบวนการกรรมาชีพ ขบวนการชาวนาเกษตรกร ขบวนการเคลื่อนไหวประชาธิปไตย กลุ่มคนรุ่นใหม่ของยุคสมัยและการเมืองในระบบรัฐสภาต่างต้องเผชิญกับแรงต้านจากชนชั้นนำไทยที่กำลังถูกท้าทายครั้งสำคัญ หากจะออกจากวิกฤตความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินไทยจะต้องขยับไปข้างหน้า ด้วยการยกระดับสู่ขบวนการปฏิวัติทางสังคมที่จำเป็นต้องแตกหักกับกลุ่มทุนบนปลายยอดพีระมิดที่กดขี่ขูดรีดและครอบงำระบบเศรษฐกิจการเมืองของประเทศนี้
สังคมนิยมแรงงาน 